农村集体经济组织成员资格的界定工作，是解决农村集体土地征用补偿纠纷的前提，是化解村民与集体、村民与村民之间矛盾的基础。近年来，随着社会主义新农村建设的发展和城市化、工业化进程的加快，大量农村集体土地因经济建设需要而被征用，导致因土地征用补偿纠纷产生的信访案件不断增多。宁波市江北区针对这一现象，从区情实际出发，及时出台了与之相适应的成员资格界定工作操作规程和较为详尽的实施细则，对成员资格的界定方法、待遇享受、程序认定和后续管理等方面内容作了明确规定，较好地解决了农村改革信访工作中的难点问题，有效维护了农村集体经济组织及其成员的合法权益。

  一、存在的主要问题

（一）成员救济渠道单一。农村集体经济组织成员资格界定工作虽然在一定程度上维护了成员人格或经济权益，但基于当前农村村民自治基础还很薄弱，法律监督机制还不完善，行政救济渠道还很单一，成员基本权益若遭受侵犯，难以通过正常的诉讼渠道或有效的申诉程序获得权利救济。

（二）成员管理模式固化。目前，虽然建立了成员基本信息台账清单，并对成员档案材料进行留存管理，但是现成的管理模式无法应对成员新增入社或临时增减变动等突发情况。此外，台账清单记录的是全社成员的基本信息，无法满足成员信息存在差异、数据存在不同的状况，这对从根本上保障成员合法权益，加强成员信息管理提出了挑战。

（三）成员覆盖不够全面。江北区通过制定出台操作规程和实施细则，虽然使原成员以及外来种田农户等特殊群体享有了集体经济待遇，但对于独生女的入赘丈夫、“出嫁女”、“改嫁户”及其所生子女集体经济组织成员的资格界定仍然比较模糊，这些群体成员的资格得不到及时确认，容易引发集体经济组织成员资格争议，形成信访问题。

二、主要探索与实践

从整体情况来看，江北区109个行政村通过实施经济合作社股份合作和城乡户籍统一等制度改革以及开展征地款发放等工作，在严格程序审核的基础上，制定并出台了详尽的成员资格界定工作操作规程和实施细则。截至2017年底，全区共界定农村集体经济组织成员127365人，其中现成员股东93238人，原成员股东和非成员股东34127人。同时，全区62个实施动态管理模式的股份经济合作社因社制宜，分别制定了成员增减管理操作规程，47个实施静态管理的股份经济合作社股东荣获股权证书，初步构建了具有江北特色的农村集体经济组织成员资格界定工作新模式。主要做法如下：

（一）组建办事机构，依法履行职责。建立由区、涉农街道（乡镇）、村组成的“三位一体”农村集体经济组织成员资格确认工作委员会。村级成员资格确认工作委员会经过成员代表大会讨论通过后，成立了领导小组和调查工作小组，对当前的成员资格界定情况进行了专项调查，并细化出土地承包、义务履行、居住状况以及福利享受四个界定要素。同时，涉农街道（乡镇）成员确认工作委员会根据成员资格界定操作规程和实施细则，结合本地实际，对出台的各项决议或办法进行合法性审查，确保做到公平、公正、公开。

（二）坚持以人为本，实施分类救助。针对原农村集体经济组织成员，按照村经济合作社股份合作制改革中人口股安置补助配比，结合从事本村各业生产年限确定的农龄，在发放征地款时给予一次性经济补助；针对外来种田农户，根据入社、户籍关系迁移和集体公共积累缴纳情况，实施分类救助，确保外来种田农户依法依规享受补助；针对界定办法实施后要求加入股份经济合作社的“新人”，及时出台新增人员界定办法和操作细则，严格入社程序，确保将意愿强烈、符合条件的新增人员纳入合作社，享受相关待遇。

（三）明确工作方法，规范操作流程。遵循“依据法律、尊重历史、实事求是、公平合理”的基本原则，以户籍关系为依托，结合土地承包、福利享受、居住状况和义务履行等情况，兼顾各类成员群体的切身利益，确立了“明确成员界定标准、制定成员界定办法、建立工作调查小组、提出初步实施方案、确认农户基本信息”和“名单初榜、核实再榜、报批终榜”的“五步三榜”工作法，有效提升了农村集体经济组织成员资格界定工作的规范性和可操作性。

（四）建立台账清单，加强后续管理。在针对不同类别受助对象实行全额享受、一次性享受、暂缓享受和不予享受四种成员资格界定类型的基础上，进一步完善成员个人信息库建设，建立包含组别、户主姓名、性别、年龄、户籍性质、身份证号码、家庭成员姓名、与户主关系、是否本村户籍、户籍迁入（迁出）时间、身份认定等基础信息在内的台账清单，并归整具有法定效力的档案材料，为后续成员管理提供依据和便利。

  三、相关对策建议

（一）进一步畅通成员行政救济渠道。对农村集体经济组织成员资格初步界定结果有异议的，应当明确当事人有关权利，并允许当事人通过正当的行政程序进行必要的申诉和维权；对农村集体经济组织成员资格在“三榜”公告期间有异议的，建议其向上一级主管部门提出利益诉求，保证每一位村民享有利益诉求的机会和权利。同时，为保护村民的合法权益，在摸底调查情况和分类享受额度的公示中，加强村民对公示内容的监督，及时受理村民的咨询建议，跟踪督查事项办理的落实情况。

（二）进一步加强成员基础信息管理。一方面，建立“一户一档”管理制度，将成员资格确认过程中形成的证明材料及复印件，经村经办人签字盖章后，以户为单位归档保存，并向成员发放资格权证，或在户籍关系资料和第二轮土地确权证上载明成员资格，切实保障成员的合法权益。另一方面，完善成员基本信息数据库，涉农街道（乡镇）对各农村集体经济组织提供的成员信息进行初审，上报区级相关部门备案，强化对未实施过股份合作制改革的农村集体经济组织中的成员信息的动态管理，各村集体经济组织于每年年底前填写成员信息库动态管理表与汇总清单，将成员增减情况和成员信息库更新情况汇总上报。

（三）进一步完善成员身份确认办法。根据有关文件精神，以户籍关系和地权理论为基础，结合当事人行使权利和履行义务情况，出台相关政策措施，进一步健全成员身份认定标准，完善成员资格界定办法，在规定了外来户、新增人员成员资格界定条件的基础上，补充完善对独生女的入赘丈夫、“出嫁女”、“改嫁户”及其所生子女的资格认定办法，特别是对一些历史遗留问题和新出现的情况进行仔细分析、认真辨别，综合界定当事人是否具有农村集体经济组织成员资格。